葛洛奇

蔡宗珍

行政院公投審議委員即將於本週四（5月27日）針對台聯的公投提案舉行公聽會。值此之際，許多主張本件公投案違法的似是而非的論調也甚囂塵上，充斥若干媒體版面。最常見的說法有二：其一是ECFA的內容涉及租稅、投資事項，不得作為公投提案事項；其二則是認為ECFA無涉主權談判，毋須也不應交付公投決定。這兩種說法都有模糊焦點、蓄意誤導之嫌。

1.本件公投提案事項，其內容無涉預算、租稅、投資、薪俸及人事事項：本公投案題目為：「你是否同意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』（簡稱『兩岸經濟協議』或ＥＣＦＡ）」，交給人民投票決定的問題是政府「可否」與中國簽訂兩岸經濟協議，重點在於「可否」，亦即政府有無「兩岸經濟協議簽訂權」，而非簽訂「什麼內涵的協議」，公投提案事項並非針對該協議的內容。政府規劃中之ECFA的可能內容，包括涉及先期開放部分商品優惠關稅的早期收穫清單等等，均不在題目詢問範圍內。換言之，本案欲藉由公投程序探詢民意的問題僅僅是：人民是否同意政府可與中國簽訂ECFA此等具有國際法意義的行政協定，至於該行政協定的具體內容與事項，均屬「可簽訂」之後才須考量的問題，是下一層次的問題，並不在本公投提案關切之列，因此，本公投提案事項，內容絕無涉公投法第2條第3項所稱之「預算、租稅、投資、薪俸及人事事項」，當然合法有效，公投審議委員會毫無否決之理。

若認為政府研擬的「兩岸經濟協議」內容可能會涉及簽訂後締約雙方之關稅優惠事宜，即率予認定本公投提案內容涉及「租稅」事項者，實乃混淆了「可否簽訂協議」以及「簽訂什麼樣的協議內容」這兩個不同層次的問題。何況，政府迄今均未能明確說明ECFA的確切內容與早期收穫清單，根本也無從判斷其中是否涉及租稅、投資事項。如果僅以未來政府欲簽訂的ECFA內容，有可能涵蓋若干關稅優惠事項為由，便認為人民即因此喪失對政府究竟可否擅自與中國簽訂該等協議的公投權利，不啻是捨本逐末、倒果為因。

有人說，「ECFA包括租稅、投資等議題，而公投法明定租稅、投資等事項不得做為公投提案，屆時要如何切割ECFA哪些能公投、哪些不能公投？」此一說法明顯混淆了公投之提案事項所在，以及該提案事項之構成要素可能牽涉的內涵。欲訴諸公投的問題是人民是否同意政府與中國簽訂ECFA，而不是人民是否同意政府所簽的ECFA！ECFA縱使可能包括租稅、投資等內容，但此等內容並非公投之提案事項所在，於公投程序中亦不具有表徵或界定公投提案事項的地位，對公投提案事項也不生影響，亦無所謂切割問題。

2.政府是否得與中國簽訂行政協定性質之ECFA，得為公民投票提案之事項：兩岸經濟協定是具有國際法與國內法拘束力的國際性行政協定，無論此等行政協定是否應送國會審議始生國內法拘束力，僅以行政協定之簽署乃屬政府權限事項而言，人民即得藉由公投程序參與政府「是否與他國簽署行政協定」之決定。重大政策事項之公投本即針對政府決策事項所為，只要非屬公投法第2條第3項的除外事項，則原得由政府本於職權所作之重大決策，即得為公民投票之事項。

特別要強調的是，針對政府是否可以簽署國際條約或協定的公投，在世界各國早已屢見不鮮，尤其是歐洲各國若以公投方式決定是否加入歐盟的話，都是以「你是否同意加入歐盟」之類的正面問法作為公投題目。由於加入歐盟是以簽署國際條約（歐盟條約）的方式進行，因此是否同意加入歐盟的問題，其實就是等同於是否同意簽署歐盟條約的問題。如果說是否簽署行政協定的正面問法不合法，不但過於無知與外行，也太強詞奪理！

有認為，過去臺灣亦曾與其他國家簽署過自由貿易協定（FTA），並未經公投程序，也沒有損害主權之說，如今政府規劃與中國簽署的ECFA，還只是FTA的前置性、架構性協議而已，並不是FTA，不足以威脅主權，毋須以公投程序決定是否簽署。此等說法不但蓄意忽略ECFA對未來兩岸經貿關係之劇烈影響，更漠視了ECFA之簽署對臺灣與中國既有特殊政治關係之鉅大衝擊。

列有早期收穫清單的ECFA，本來就具有準FTA的性質，而在WTO架構下發展FTA關係的國家，將會面臨十年間完成開放雙方市場90%的壓力；而如果可以不遵守WTO這項要求，那麼很可能因為締約雙方被視為是「內國關係」，如同中國與香港的「更緊密經貿關係安排」（CEPA）！這兩種可能性對臺灣未來經濟發展均會帶來極其嚴重的後果，政府要簽訂後座力如此強烈的協議，當然要由人民以公投程序表達是否支持！更何況，在兩岸既有的特殊政治關係下，一旦兩岸簽署ECFA，均可能使得在國際社會上普遍未受承認為獨立國家的臺灣，進一步被弱化其國際社會中的獨立經貿談判地位，而被納為中國的延伸勢力範圍，將形同「依附」於中國的經貿地位，甚至可能被視為是一中原則的具體展現，在國際社會中所呈現的兩岸關係之面貌也可能隨之根本地改變，而對臺灣的現狀與未來發展，帶來既深且劇的影響。

馬總統曾信誓旦旦地表示，「在ECFA談判中，會捍衛台灣的主權，避免台灣利益被傷害」，可惜的是，臺灣的主權、臺灣的利益無法被一個任期只有四年的現任總統所擔保，臺灣的未來更無法仰賴一個人的宣誓。能擔保我們未來、能讓我們依靠的，是制度，是以公投程序確定的真實民意所展現出來的民主力量！兩岸簽訂ECFA之議，應由人民以公民投票方式來共同思考、共同決定，也共同承擔一切後果！（作者為臺大法律學系副教授）